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Amparo en revisión administrativa R-496/2018, expediente auxiliar R-833/2018 (Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región de Cholula, Puebla) que tuvo como antecedente el juicio de amparo número 304/2018 y sus acumulados 305/2018 y 306/2018 (juez Décimo Primero de Distrito del XIII Circuito en el Estado de Oaxaca).

Parte I: Componente Formal

País: México 

Nombre de la ONG, Institución, Clínica Jurídica, Bufete, Abogado Particular, Otros.

Litigio Estratégico Indígena A.C.

Descripción breve de la ONG, Institución, Clínica Jurídica, Bufete, Abogado Particular, Otros.

Litigio Estratégico Indígena A.C. es una Asociación Civil constituida legalmente bajo las leyes mexicanas, integrada por abogadas y abogados de comunidades indígenas especializados en diversas ramas del derecho para hacer litigio para el cambio social con residencia en la ciudad de Oaxaca de Juárez, Oaxaca, en México. Es una organización activa, sin fines de lucro y sin ninguna filiación partidista que no recibe financiamiento de nadie. Desde su constitución legal, el 25 de febrero de 2008, ha pugnado por la defensa de los derechos humanos en sus diferentes manifestaciones.

Temática que trabaja

1. Efectivización de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Hacemos litigio para hacer efectivo el derecho de los pueblos indígenas a recibir el derecho positivo en su lengua indígena.

2. Justiciabilización de derechos ambientales. Hacemos litigio para el rescate de los ríos Salado y Atoyac, ríos oaxaqueños.

3. Justiciabilización de derechos relacionados con el patrimonio cultural inmaterial. Estamos en proceso de construcción de litigios para la defensa del patrimonio cultural e inmaterial de los pueblos y comunidades indígenas contra los plagios y apropiaciones indebidas.

4. Defensas penales de personas indígenas privados de libertad. Hemos defendido a personas indígenas privadas de su libertad.

Temática de la sentencia: Pueblos Indígenas

Identificación:

Amparo en revisión administrativa R-496/2018, expediente auxiliar R-833/2018 (Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región de Cholula, Puebla) que tuvo como antecedente el juicio de amparo número 304/2018 y sus acumulados 305/2018 y 306/2018 (juez Décimo Primero de Distrito del XIII Circuito en el Estado de Oaxaca).

Fecha de la sentencia

4 de abril de 2019.

Autoridad que la emite

Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región en Cholula, Puebla, México. Derecho Objeto de estudio: la omisión legislativa del Congreso del Estado Libre de Oaxaca de construir la ley de consulta previa, libre, informada y de buena fe para los pueblos indígenas de Oaxaca.

Derecho objeto de estudio

Consulta Previa.

Enlace a la página oficial

www.dgepj.cjf.gob.mx/siseinternet/reportes/vercaptura.aspx?tipoasunto=1&organismo=1890&expediente=304/2018&tipoprocedimien

En caso de no existir una página oficial, puede ver el documento en el siguiente enlace:

Ver o descargar sentencia

Parte II: Antecedentes del Caso

¿Como nace el caso?

1. El 14 de agosto de 2001, fue reformado el artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este artículo estableció el catálogo de derechos de los pueblos indígenas en México. Esta norma, reconoce de manera limitada el derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa, libre e informada.

2. En el artículo cuarto transitorio de esa reforma, se ordenó a la legislatura federal y a las legislaturas de los Estados (entre de ellos, Oaxaca) se construyera la ley reglamentaria del artículo 2º constitucional.

3. Pasaron 17 años y el Congreso de Oaxaca no construyó las leyes reglamentarias del artículo 2º constitucional, dentro de ellas, no creó la ley de consulta previa.

Hechos del caso

1. Ante la omisión legislativa, el 23 de marzo de 2018, Litigio Estratégico Indígena A.C. en compañía de una persona indígena del sexo femenino, de la comunidad zapoteca de los Valles Centrales de Oaxaca, promovió demanda de amparo contra la omisión absoluta del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca de expedir la Ley Reglamentaria de la consulta previa, libre, informada y de buena fe para el Estado de Oaxaca.

2. Es importante indicar que se promovió la demanda de amparo no obstante que la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establecía que el juicio de amparo esa improcedente para la reclamación de omisiones legislativas. La persona indígena reclamó la omisión legislativa absoluta mediante el juicio de amparo y el amparo fue concedido por el juez décimo primero de Distrito en el Estado de Oaxaca y confirmada por los magistrados del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región en CholUla, Puebla, México.

3. La quejosa reclamó al Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca la omisión de expedir la Ley la consulta previa, libre, informada y de buena fe para el Estado de Oaxaca, en atención a lo ordenado en el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional del 14 de agosto de 2011 que establece: “Artículo Segundo. Al entrar en vigor estas reformas, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas deberán realizar las adecuaciones a las leyes federales y constituciones locales que procedan y reglamenten lo aquí estipulado. Además, la quejosa, indicó que el Estado Mexicano había incumplido a lo ordenado en el artículo 2° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que establece: “Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”.

4. De esta manera, por primera vez, en México se emitió una sentencia del Poder Judicial de la Federación que ordena a una legislatura la creación de una ley de consulta previa, libre, informada, de buena fe y con pertinencia cultural.

Parte III: Componente Procedimental

Relato del procedimiento jurídico: partiendo de conocer cuál fue la pretensión

Creación de una Ley sobre Consulta Previa.

¿Qué estrategia se intentó para lograr la pretensión?

Para obtener una sentencia que ordenara al Congreso de Oaxaca a crear una ley de consulta, fue necesario promover un juicio de amparo indirecto ante un juez de Distrito del Poder Judicial de la Federación. El juicio de amparo mexicano es el mecanismo jurídico más efectivo en México para obligar al Estado a garantizar los derechos humanos reconocidos en el Parámetro de Control de Regularidad Constitucional, también llamado “bloque de constitucionalidad.” A partir de la reforma constitucional de 2011, el juicio de amparo es procedente contra omisiones de las autoridades.

¿Basados en qué norma se intentaba lograr la pretensión?

El artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece un conjunto de derechos de los pueblos y comunidades indígenas, dentro de estos derechos, el de los pueblos indígenas a la consulta previa, libre e informada. Este derecho se encuentra regulado con mayor amplitud en el artículo 6º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

La jurisprudencia de la Corte Interamericana en el Caso Pueblo Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador establece los estándares sobre el derecho a la consulta previa. Con estos tres componentes se integró el bloque de constitucionalidad.

El mecanismo para la justiciabilización la otorgó el artículo 2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establece el deber del Estado Mexicano de adoptar las medidas legislativas, y el artículo Segundo Transitorio de la Reforma Constitucional de 14 de agosto de 2011, que ordena a las legislaturas federal y estatales la creación de las leyes reglamentarias del artículo 2º constitucional.

¿Ante cual jurisdicción? (Preferentemente por la vía ordinaria)

Juzgado de Distrito. (juez décimo primero de Distrito en el Estado de Oaxaca).

¿Cual fue el argumento sustantivo?

Que durante 17 años el Congreso del Estado de Oaxaca omitió crear la Ley de Consulta Previa, libre, informada y de buena fe para los pueblos y comunidades indígenas, a que estaba obligada de conformidad con los artículos 2º constitucional, 2º transitorio de la reforma constitucional, 6º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y 2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Es importante indicar que la ley de consulta es una herramienta muy importante mediante la cual se otorga voz a los pueblos y comunidades indígenas ante decisiones administrativas y legislativas que les afectan significativamente. En México, el gobierno ha tomado decisiones administrativas y legislativas sin consultar a los pueblos y comunidades indígenas.

¿Hubo pruebas, peritajes?

La quejosa exhibió un documento que acredita que es originaria y vecina de la comunidad zapoteca del valle de Santa Lucía del Camino, Oaxaca.

Parte IV: Acerca de la Sentencia

¿Sobre cuáles normas y argumentos se basó la sentencia?

Los artículos 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, 2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Segundo Transitorio de la Reforma Constitucional de 14 de agosto de 201 y la jurisprudencia de la Corte Interamericana en el Caso Pueblo Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador.

¿Hay un desarrollo del derecho en cuestión en el contenido de la resolución?

1.Los quejosos aducen que las omisiones reclamadas al Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, se traducen en afectaciones al ejercicio de los pueblos indígenas, pues las leyes que el legislativo oaxaqueño ha efectuado desde 2001 y todas las decisiones administrativas del Ejecutivo, se han realizado sin audiencia y sin consulta de estos pueblos.

2. Por principio, el diálogo entre los representantes del Estado y las comunidades indígenas implicaría la observancia de los derechos de igualdad y sobre todo de no discriminación.

3. Reconocer las especificidades de los pueblos indígenas conlleva la obligación del Estado a consultarlos para evitar patrones de desigualdad durante cualquier proceso de decisión, ya sea de carácter legislativo o administrativo.

4. En sentido contrario, el ejercicio de cualquier actividad administrativa o la creación de una norma jurídica que eventualmente afecte a los pueblos indígenas, sin su consulta, configura una acción regresiva que vulnera los derechos reconocidos en el artículo 2º de la Constitución Federal, como enseguida se explica:

5. Las medidas administrativas y legislativas que son tomadas sin la consulta de los pueblos indígenas, pueden ser, a manera de ejemplo: los planes, programas, obras públicas, infraestructuras, proyectos de inversión o desarrollo, exploración y extracción de recursos, políticas públicas y cualquier acción administrativa susceptible de impactar en sus derechos.

6. De ese modo, mientras no exista un procedimiento regulatorio de consulta como hasta ahora, la omisión legislativa involucra, una acción que ignora a las comunidades indígenas, lo que es, por sí mismo, violatorio de los derechos reconocidos en el artículo 2º de la Constitución Federal.

7. Por tanto, la falta de un ordenamiento que específicamente regule el proceso de consulta tiene diversas consecuencias inmediatas y en el futuro, pues sobre todo, impide a los miembros de las comunidades en cuestión, conocer de manera clara y fijar el contenido y el alcance de sus derechos, sobre sus tierras, territorios y recursos naturales; lo que genera en la práctica que quien ignora sus derechos no pueda defenderlos.

8. ¿Cuáles son los derechos de las comunidades indígenas que se ven afectados? El artículo 6 del Convenio 169 de la OIT establece 29 que los Estados deben consultar todas las medidas administrativas y legislativas que afecten a los pueblos indígenas, que comprenden las necesarias para garantizar el goce de los derechos humanos y libertades fundamentales sin algún tipo de discriminación; salvaguardar a las personas, instituciones, bienes, trabajo, culturas y medularmente valores y prácticas espirituales, sociales, culturales y religiosas; el derecho a la consulta mediante procedimientos apropiados; el caso de sus sistemas normativos para asignar delitos cometidos por sus miembros, el uso y disfrute de los recursos naturales que comprende a su vez, la utilización, administración y conservación de dichos recursos, en la inteligencia de que en caso de que pertenezcan al Estado, la propiedad de los minerales o los recursos del subsuelo o tengan derechos sobre otros recursos existentes en sus tierras, los gobiernos deben establecer procedimientos para consultar a los pueblos, antes de emprender cualquier programa de prospección o explotación”.

¿Se aplicó alguna norma o principio convencional para fortalecer la línea argumentativa?

Sí. El artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo.

Parte V: Estado de Cumplimiento de la Sentencia

¿Existe un cumplimiento parcial o total de la sentencia?

La sentencia se encuentra en vías de cumplimiento. El Tribunal Colegiado de Circuito confirmó el amparo concedido por el juez Décimo Primero de Distrito en el Estado de Oaxaca y ordenó al Congreso: “Cumpla con la obligación contenida en el artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, y segundo transitorio del Decreto de reformas al artículo 2º la Constitución Federal, de catorce de agosto de dos mil uno; y proceda a emitir una ley que regule la consulta previa, libre, informada y de buena fe de los derechos de los pueblos indígenas en el Estado de Oaxaca, lo que deberá realizar antes de que finalice el segundo período de sesiones del primer año de ejercicio de la LXIV Legislatura; es decir, hasta antes del treinta de septiembre del dos mil diecinueve.

Dada la particular confección de la ley, el órgano legislativo deberá garantizar que se escuche a los pueblos y comunidades indígenas en la emisión de esta ley, a fin de que sea producto de un ejercicio participativo de los sujetos a los que se dirige y que garantice la calidad democrática de su decisión. Por lo tanto, el plazo que tiene el Congreso del Estado de Oaxaca para emitir la Ley de Consulta previa, libre, informada y buena fe se fenece el 30 de septiembre de 2019.

¿Existe un mecanismo de seguimiento?

Sí, el 17 de julio del año en curso, el juez Décimo Primero de Distrito en el Estado de Oaxaca requirió al Congreso del Estado de Oaxaca para que informe las gestiones y trámites que ha realizado tendentes a dar cumplimiento a la ejecutoria de amparo, en los términos precisados por el Tribunal Colegiado. Y apercibió al Congreso que de no construir la ley le impondría una multa en términos de los artículos 258 y 267, fracción I, de la Ley de Amparo y que remitiría el expediente al Tribunal Colegiado en Materias Penal y de Trabajo del Decimotercer Circuito, en turno, para continuar el trámite de inejecución que puede culminar con la separación de su puesto y su consignación.

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